poslal hlape Odlišné stanovisko dvou soudců Ústavního
soudu k církevnímu zákonu
Předkládám vám odlišné stanovisko dvou
soudců Ústavního soudu k odůvodnění nálezu Ústavního soudu k církevnímu
zákonu. Zmínění soudci nezpochybňuji samo rozhodnutí ale s ním spojenou
argumentaci. Jejich stanovisko obsahuje mimo jiné zajímavý pohled na postavení
katolické církve v naší zemi. Upozorňuje se zde též na možné komplikace
při interpretaci ustanovení zákona 3/2003 týkající se evidence církevní
právnických osob po zrušení §6 odst. 2 a §28 odst. 5 bez požadavku jejich
nahrazení novou dikcí.
Odlišné stanovisko soudců JUDr.
P. H. a JUDr. J. M. k odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
6/02, o ústavnosti zák. č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a
o postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů
Nemůžeme akceptovat obecně ty části odůvodnění
nálezu, jež se vztahují k ustanovením, jejichž zrušení žádali
navrhovatelé, avšak Ústavní soud příslušné části návrhu zamítl.
Konstatoval totiž, že neodporují ústavnímu pořádku. V několika případech
uvedeného druhu se v odůvodnění nálezu předkládá argumentace takového
druhu a takové skladby, že ve svém celku nevyjadřuje v dostatečné míře
skutečnost, že se soudci shodli na souladu uvedených ustanovení s ústavním
pořádkem, nýbrž naopak jejich výrok zpochybňuje, a činí jej málo přesvědčivým.
Tuto obecnou připomínku nutno vztáhnout především
ke klíčovému ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb. (dále i "zákon"),
podle nějž se církev a náboženská společnost "stává právnickou
osobou registrací. podle tohoto zákona". Odůvodnění nálezu tvrdí, že
citované ustanovení vytvořilo "poněkud nepřehlednou právní
situaci", která zcela nekoresponduje s požadavky Evropského soudu pro
lidská práva kladenými na srozumitelnost a předvídatelnost zákona. Odůvodnění
nálezu v daném ohledu rovněž dovozuje, že znění § 6 odst. 1 zákona
"na první pohled" aspiruje na "konstitutivnost účinků
registrace těchto právnických osob, tzn. vyvolává zdání, že vnitrostátním
správním aktem dochází k právnímu vzniku církví a náboženských společností,
tedy jejich obecné právní způsobilosti". To by ovšem, podle odůvodnění
nálezu, zjevně neodpovídalo povaze "řady církví a náboženských
společností, jejichž právní existence často vyplývá nikoli ze státního,
nýbrž z kanonického práva (popř. z práva mezinárodního), a státní moc
proto nemůže mít ambici tyto instituce právně regulovat". Přes tuto příkrou
kritiku znění § 6 odst. 1 zákona dospívá odůvodnění v podstatě bez věcných
argumentů k závěru, že návrh na jeho zrušení není důvodný, neboť jeho
nedostatky lze překlenout "ústavně konformním způsobem".
Argumentace odůvodnění je tudíž nevyvážená, nepřesvědčivá, ale i nepřesná.
K tvrzení v odůvodnění, že znění § 6 odst.
1 zákona vyvolává nepřehlednou právní situaci, namítáme, že pravidlo v
něm je zcela jasné: církev (náboženská společnost) se registrací stává
"právnickou osobou", takže bez této registrace právnickou osobou
není. § 28 odst. 1 pak v intertemporálním ustanovení dodává, že "církve
a náboženské společnosti, které ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona
vyvíjely svou činnost jako registrované ze zákona, se považují za
registrované podle tohoto zákona". Výtku stran nepřehledného právního
stavu tak považujeme za neodůvodněnou.
Odůvodnění nálezu dále kritizuje možnou
aspiraci ustanovení § 6 odst. 1 zákona směřující k tomu, přiznat aktu
registrace konstitutivní účinky, zatímco u "řady" církví a náboženských
společností vyplývá jejich právní existence z jiných normativních právních
systémů, a státní moc tak nemůže jejich "obecnou právní způsobilost"
konstituovat. Jako reprezentanta této "řady" církví uvádí
katolickou církev (Svatý stolec).
Konec 18. a průběh 19. století přinesl v
evropské historii i překonání právního partikularismu: Přijetí nových
demokratických ústav bylo, kromě jiného, spjato i s konstituováním laického
státu, se změnou zdroje legitimity moci a tím ve svých důsledcích i se
sekularizací státu a tím oddělením státu a církve.
Základní účelem práva v demokratickém právním
státě je garantování svobody a vnitřního míru. Pojmovým předpokladem právní
úpravy práv a povinností je jejich navázání na právní subjekty. Není práv
bez subjektů práva, oprávnění bez subjektů představují contradictio in
adiecto.
Kulturní vývoj Evropy a jemu korespondující vývoj
demokratického ústavněprávního myšlení v důsledku laicizace státu
neznamená opuštění historické hodnotové tradice, v tom rámci i tradic náboženských.
Znamená ale, že tyto institucionálně již neexistují paralelně vedle,
resp. vně demokraticky legitimované veřejné moci, nýbrž uvnitř celého,
ústavně vymezeného a garantovaného systému hodnot. Toliko z tohoto pohledu
by tudíž bylo lze posuzovat ústavní akceptovatelnost vymezení právní
subjektivity církví a náboženských společností.
Státní moc může účinně regulovat chování
osob toliko s využitím některého z mezinárodně právních titulů, zejména
titulů teritoriálního nebo personálního (na základě občanství). Nemůže
naopak aspirovat na úpravu chování osob, k nimž jeho jurisdikce nedosáhne.
Zákon č. 3/2002 Sb. v souladu s tím upravuje toliko chování těch (složek)
církví a náboženských společností, jež podléhají jurisdikci České
republiky. V tomto smyslu je akt registrace nepochybně konstitutivní, neboť
jim uděluje postavení právnické osoby v dosahu jurisdikce českého státu.
Odůvodnění nálezu ovšem trvá na tom, že v
případě "řady" církví je jejich právní subjektivita založena
církevními řády či jinými právními systémy, a český stát pak takovou
subjektivitu již nemůže vytvořit, ale pouze ji respektovat. Klade se zásadní
otázka, která norma kterého právního systému přikazuje České republice,
aby respektovala právní subjektivitu církve či náboženské společnosti,
kterou konstituoval jiný normotvůrce. Takovým systémem nemůže být církevní
řád, neboť církev (náboženská společnost) není zdrojem svrchované
moci, která by mohla konkurovat moci státu, jenž vykonává "úplnou a výlučnou"
svrchovanost na vlastním území. Nemůže jím být ani právní řád jiného
státu, neboť tomu brání vztahy svrchované rovnosti mezi státy i princip,
podle něhož v případě konfliktu o výkon jurisdikce mezi více státy převládne
zásadně vůle státu, jenž může uplatnit teritoriální titul. ČR není
proto povinna uznat takové postavení církve podléhající její jurisdikci,
jaké této církvi přiznal právní řád jiného státu. Takovou povinnost by
jí mohlo založit toliko smluvní ujednání s tímto jiným státem. ČR
nevyplývá povinnost uznat preexistující právní subjektivitu církví (náboženských
společností) ani z mezinárodního práva. Neukládá jí to žádná norma
obecného mezinárodního práva (naopak, praxe států výmluvně svědčí o
absenci takové normy), ani žádná mezinárodní smlouva, včetně univerzálních
či evropských úmluv o lidských právech. Konečně, povinnost uznat
preexistující status "právnické osoby" nevyplývá orgánům veřejné
moci ani z Listiny či Ústavy (čl. 16 odst. 2 Listiny totiž upravuje až
okolnosti vzniku institucí uvnitř církví a dopadá tak v posuzovaném zákoně
nikoli na institut registrace církví, nýbrž na institut evidence církevních
právnických osob).
Za těchto okolností disponuje Česká republika
při stanovení podmínek pro udělení statusu právnické osoby církvím a náboženským
společnostem značnou mírou volného uvážení. Z principů demokratického
právního státu plyne, že nesmí církvím svévolně bránit v jejich vstupu
do veřejného života státu a že musí všem církvím garantovat pro nabývání
statusu právnické osoby rovné podmínky. Pokud Poslanecká sněmovna uvádí,
že důvodem požadavku registrace církví je "zaručení minima ochrany
ostatních účastníků soukromoprávních majetkových vztahů", jedná
se mimo vší pochybnost o legitimní cíl úpravy. Návrh na registraci má
obsahovat podmínky, jež stanoví § 10 zákona a jež Ústavní soud z
hlediska ústavnosti nijak nezpochybnil. Institut registrace církví je tak ústavně
nesporným výrazem volného uvážení zákonodárce.
Odůvodnění nálezu zjevně vychází z
premisy, že koncepce registrace coby konstitutivního aktu státní moci je
nepoužitelná na katolickou církev vzhledem k mezinárodně právní
subjektivitě Svatého stolce. Z toho pak neodůvodněně usuzuje na nepoužitelnost
"konstitutivní" koncepce na všechny církve (náboženské společnosti).
Ve skutečnosti je katolická církev v poměru k ostatním církvím naprostou
výjimkou, jež tudíž nemůže sloužit jako model pro obecnou právní úpravu.
Proto ani zákon č. 3/2002 Sb. nemohl racionálně odmítnout konstitutivní účinky
registrace (tj. vznik právnické osoby) jen z důvodu, že jediná z církví
(katolická) vyvozuje svůj status z mezinárodní právní subjektivity Svatého
stolce a potažmo z práva kanonického. Katolické náboženství je jediné,
jež současně aspiruje na univerzalitu a působí pod vedením duchovní vlády
Svatého stolce nespojené se světskou vládou žádného státu. Proto se otázka
mezinárodní subjektivity klade výlučně u Svatého stolce (L. Le Fur: Nástin
mezinárodního práva veřejného. Orbis, Praha, 1935, s. 150-151). Žádná
"řada" jiných církví, jejichž postavení by s postavením Svatého
stolce bylo v otázce právní subjektivity srovnatelné, v rozporu s tvrzením
odůvodnění nálezu, ve skutečnosti neexistuje.
Svatý stolec má postavení srovnatelné s
postavením státu, třebaže státem není. ČR jeho subjektivitu podle mezinárodního
práva uznává, ačkoli s ním dosud neuzavřela připravovanou mezinárodní
smlouvu (nikoli "mezistátní" smlouvu, jak mylně tvrdí ve svém vyjádření
Česká biskupská konference). Uznala ji existencí vzájemných diplomatických
styků (Československa a Svatého stolce) do r.1950, jejich obnovením v dubnu
1990 a trváním do současnosti. V nepřítomnosti mezinárodní smlouvy mezi
ČR a Svatým stolcem nelze vyloučit existenci bilaterálních obyčejových
norem vzniklých v jejich dosavadní vzájemné praxi (přerušení této praxe
v podmínkách totalitního Československa není nezbytné považovat za překážku,
jež by znemožnila ustálení případných obyčejových pravidel). Pokud by
taková obyčejová pravidla existovala, ČR by musela respektovat povinnosti z
nich jako svůj mezinárodní závazek (viz čl. 1 odst. 2 Ústavy). Hledání těchto
případných pravidel jde ovšem za rámec nálezu a jeho odůvodnění.
Mezinárodně právní osobnost Svatého stolce
je podstatným odlišujícím znakem katolické církve v poměru k ostatním církvím.
Klade se proto otázka, zda a v jaké míře mají být obecná pravidla v zákoně
č. 3/2002 Sb. na katolickou církev uplatněna. Rozdíly náboženství nejsou
důvodem k různému zacházení z hlediska základních práv a svobod (čl. 3
odst. 1 Listiny). Rovnost však není absolutní kategorií. Rozdílné zacházení
je přípustné, je-li založeno na objektivních a rozumných důvodech. Skutečnost,
že Svatý stolec je subjektem mezinárodního práva, který ČR uznala, je
nepochybně "objektivním" důvodem k odlišnému zacházení s
katolickou církví v různých otázkách upravených zákonem č. 3/2002 Sb.
Svědčí o tom např. i § 106 odst. 2 Ústavy ČSR z r. 1920, jenž připouštěl
odchylky od zásady rovnosti, pokud je "dovoluje mezinárodní právo".
Jinými slovy, pokud bude platně uzavřena Smlouva mezi ČR a Svatým stolcem o
úpravě vzájemných vztahů, může tento mezinárodně právní instrument
upravit ve vztahu ke katolické církvi různé otázky upravené obecně v zák.
č. 3/2002 Sb. odlišným způsobem od něj. S využitím čl. 10 Ústavy ve znění
úst. zákona č. 395/2001 Sb. se pak použije speciální úprava smluvní,
nikoli obecná zákonná (lex specialis).
"Rozumnost" a zejména "přiměřenost"
odchylek od principu rovnosti v poměru ke katolické církvi jsou veličinami,
jež mají ústavní rozměr. Jejich posouzení je mj. na Parlamentu ČR, který
uděluje souhlas k mezinárodním smlouvám podle čl. 49 Ústavy, a v konečném
důsledku na Ústavním soudu, pokud by obdržel návrh, aby posoudil soulad
Smlouvy mezi ČR a Svatým stolcem s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2
Ústavy.
Dle nálezem Ústavního soudu zrušeného
ustanovení § 6 odst. 2 zákona o církvích a náboženských společnostech
(dále jen "zákon") mohou tyto, jsou-li registrovány, zakládat církevní
právnické osoby "za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské
víry". Přechodné ustanovení § 28 odst. 5 zákona pak stanoví podmínky,
za níž je registrovaná církev po nabytí účinnosti zákona povinna doplnit
údaje o jí zřízených a již evidovaných právnických osobách, a to ve
shodě s náležitostmi, vyžadovanými zák. č. 3/2002 Sb.
Většinové votum považuje za ratio decidendi
zrušení těchto ustanovení právo církví a náboženských společností zřizovat
řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech (čl.
16 odst. 2 Listiny). Uvedená ustanovení, dle tohoto vota, nerozlišují mezi
registrací a evidencí právnických osob, jsou tudíž pro církve a náboženské
společnosti omezující ve svém souhrnu: "Z těchto ustanovení totiž
podle přesvědčení Ústavního soudu přímo vyplývá podmíněnost právního
vzniku církevních právnických osob rozhodnutím státu, tzn. de facto jejich
registrace, byť v zákoně formálně označená jako evidence." Ve vztahu
k návrhu na zrušení ustanovení § 16, § 20, § 26 a § 29 zák. č. 3/2002
Sb. se ale v odůvodnění nálezu konstatuje, že "evidence je případná
zejména z hlediska naplnění informační funkce a funkce ochrany práv třetích
osob", s tím, že po zrušení § 6 odst. 2 a § 28 odst. 5 zákona
ustanovení § 16, § 20, § 26 a § 29 "nepodmiňují
právní vznik a zánik církevních právnických
osob konstitutivním právním aktem státního orgánu, nýbrž že jejich
evidence má toliko deklaratorní povahu a shora uvedené funkce informační a
ochrany práv třetích osob".
Ve vztahu k ustanovení § 6 odst. 2 zákona většinové
votum pomíjí důvod, jenž se pro derogaci jeví nejvýznamnějším a tím ve
svých důsledcích je způsobilé založit pro církve a náboženské společnosti
ohledně jimi zřizovaných právnických osob ještě vyšší stupeň
nejistoty.
Smyslem § 6 odst. 2 zákona je vymezit účely,
k jejichž dosahování jsou církve a náboženské společnosti oprávněny v
režimu zák. č. 3/2002 Sb. zakládat právnické osoby. Je-li tento účel
omezen na "organizaci, vyznávání a šíření náboženské víry"
a neobsahuje i s nimi spjatou činnost charitativní, kulturní, sociální péči,
apod., nutno takové vymezení pokládat za rozporné s čl. 16 odst. 2 Listiny.
Interpretace účelů, plynoucích z čl. 16 odst. 2 Listiny, je dána pojmovým
spojením organizace, vyznávání a šíření náboženské víry s působením
kulturním, charitativním a sociálním, jak se vyvinulo v evropské kulturní
tradici, a je tudíž dána i pohledem právně komparativním. Za rozhodovací
důvod stanoviska proto ve vztahu k § 6 odst. 2 zák. č. 3/2002 Sb. nepovažujeme
nepřijatelnost většinovým votem tvrzené "podmíněnosti právního
vzniku církevních právnických osob rozhodnutím státu", nýbrž omezení
účelů pro zakládání církevních právnických osob.
Většinové votum zakládá potud právní
nejistotu, že vypuštěním § 6 odst. 2 zákona bez požadavku jeho nahrazení
novou dikcí, jež by vymezilo účely způsobem odpovídajícím článku 16
odst. 2 Listiny, vymezení účelů, má za následek výkladovou nejasnost zákonné
souladnosti u vymezení předmětu církevní právnické osoby dle § 16 odst.
2 písm. b) zákona, a to s rizikem interpretace restriktivní a tím i rizikem
sankce dle § 16 odst. 5 zákona.
Argumentace obdobná dopadá i na posouzení ústavnosti
§ 28 odst. 5 zákona. Je-li většinovým votem jeho derogace odůvodňována
nepřípustností zasahování státu do oprávnění církví a náboženských
společností zřizovat církevní právnické osoby, důsledkem tohoto právního
názoru by, dle našeho přesvědčení, byla právní nerovnost s ohledem k náležitostem
evidence církevních právnických osob, založených po nabytí účinnosti zákona,
a těch, jež byly založeny předtím. V legislativním požadavku vytvoření
jednotné evidence nelze bez dalšího spatřovat žádný důvod rozporu předmětného
zákonného ustanovení s ústavním pořádkem. Za takový lze ale považovat
nepřiměřeně krátkou lhůtu pro splnění požadavků obsažených v daném
ustanovení, a to zejména u církví s velikým počtem církevních právnických
osob, a dále sankci nepřiměřenou závažnosti možného protiprávního jednání,
spočívajícího v nepředložení všech evidenčních náležitostí církevních
právnických osob. Toliko potenciální míra této nepřiměřenosti lhůty a
sankce je dle našeho názoru důvodem rozporu ustanovení § 28 odst. 5 zákona
s čl. 16 odst. 2 Listiny.
Jelikož v dané věci Ústavní soud vyslovil
jiné ratio decidendi, uplatňují autoři tohoto separátního vota odlišné
stanovisko toliko k odůvodnění předmětného nálezu, když ve věci samé
sdílejí názor vota většinového.
JUDr. P. H., JUDr. J. M.
V Brně dne 29. listopadu 2002
