Život církví: Znění nálezu Ústavního soudu k církevnímu zákonu I.
Vloženo Pondělí, 13. leden 2003 @ 09:16:40 CET Vložil: Bolek |
poslal krestan
Znění nálezu Ústavního soudu k církevnímu zákonu I.
Znění nálezu Ústavního soudu k církevnímu zákonu, který je dnes zveřejněn ve Sbírce zákonů a tudíž dnešním dnem vchází v platnost. Vlastní vyjádření ÚS k církevnímu zákonu je obsaženo v kapitole V. a dále. V předchozích hlavách jsou shrnuta stanoviska předkladatelů návrhu, poslanecké sněmovny, senátu, ERC, ŘKC.
Jak se to tento nález odrazí do problematiky našeho vztahování k Ministerstvu kultury (základní dokument, evidence církevních právnických osob apod.), musí posoudit bratři právníci, které tímto prosíme o jejich právní názor k této věci.
Důležité též bude, jak na tento nález zareaguje Ministerstvo kultury a zde prosíme o informace o postojích MK a zprostředkování případných pokynů MK.
4
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 27. listopadu 2002 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), nebo na zrušení některých ustanovení tohoto zákona
takto:
I. Ustanovení § 6 odst. 2, § 21 odst 1 písm. b), § 27 odst. 5 věty druhé v části "a dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti" a § 28 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), se dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušují.
II. V ostatních částech se návrh zamítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud obdržel dne 13. 2. 2002 návrh skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). Pokud by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, navrhuje skupina senátorů zrušení některých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., a to buď ustanovení § 6 odst. 1 a 2, § 11, § 16, § 20, § 21, § 22 odst. 1 písm. d), § 26, § 27 odst. 4 a 5, § 28 odst. 4 a 5 a § 29 v části „a Rejstříku církevních právnických osob" (tzv. zrušení v širším rozsahu), nebo - případně i bez odkladu vykonatelnosti zrušujícího výroku - ustanovení § 6 odst. 1, § 6 odst. 2 v části ‚za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry jako právnické osoby", § 11 odst. 1 písm. b) a c), § 16 odst. 2 až 5, § 20 odst. 1 písm. f), § 21 odst. 1 písm. a) a b), § 22 odst. 1 písm. d), § 26 odst. 1 písm. b) až d), §26 odst. 2, 4 a 5, § 27 odst 4 a 5, § 28 odst. 4 a 5 a § 29 v části „a Rejstříku církevních právnických osob" (tzv. zrušení v užším rozsahu). Navrhovatelé mají za to, že napadený zákon jako celek, případně jeho jednotlivá ustanovení, jak byla uvedena, odporují ustanovení čl. 4 odst. 4, čl. 15 a čl. 16 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina“), čl. 18 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen ‚Pakt"), čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv, základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava").
Úvodem navrhovatelé poukazují na to, že zákon č. 3/2002 Sb. oproti dosavadní právní úpravě snižuje standard ochrany svobody náboženského vyznání a vnáší do soukromé sféry občanů nadbytečnou státní ingerenci. Již ve fázi přípravy návrhu zákona se vyskytla řada výhrad ze strany politických i církevních subjektů a ani přijetí zákona v legislativním procesu neproběhlo hladce, neboť byl zamítnut Senátem a po jeho opakovaném přijetí Poslaneckou sněmovnou jej tomuto orgánu vrátil prezident republiky. Napadený zákon v § 4 odst. 3 nepřesně parafrázuje čl. 16 odst. 1 Listiny, odkaz na Listinu uvádí i v poznámce pod čarou a neposkytuje žádné vacatio legis, ačkoliv značně mění povinnosti a oprávnění státní správy, jakož i právní status řady subjektů. Touto změnou navíc dochází k přerušení právní kontinuity, což může mít pro tyto subjekty nepříznivé důsledky.
Navrhovatelé ve svém návrhu vycházejí z toho, že podle čl. 15 a 16 Listiny stát nemůže omezovat svobodu náboženského vyznání a zasahovat do ní, pokud její výkon neohrožuje práva druhých, nýbrž ji musí pouze chránit, což představuje typický příklad koncepce statusu negativu, kdy stát nemusí realizaci těchto práv aktivní činností napomáhat‚ nesmí však do ní zasahovat. Z toho vyplývá, že právní nároky na církve a náboženské společnosti (dále také jen „církve“) může stát v zásadě klást jen tehdy, jestliže zároveň církve a náboženské společnosti od státu něco dostávají. Z tohoto pojetí však napadený zákon ne zcela vychází, protože nerespektuje svébytné postavení církví, jež je odchylné od jiných právnických osob soukromého práva, a to s ohledem na historické důvody a celospolečenský význam církví a náboženských společností, jejichž činnost nelze redukovat na jednání spojeně s vyznáváním určité víry, protože tyto instituce plní řadu dalších úkolů, které jsou ve svých důsledcích nezadatelné a nenahraditelné z hlediska státu a společnosti, a to i té její části stojící mimo ně. Proto by podle navrhovatelů stát měl církvím a náboženským společnostem přiznávat určité privilegované postavení, což však nečiní, a naopak je oproti ostatním právnickým osobám znevýhodňuje. Efektivní činnost církví a náboženských společností vyžaduje různorodé organizační formy, což pojetí neformálních sdružení vyznávajících společnou víru nesplňuje. Podle názoru navrhovatelů by tyto instituce měly mít právo vytvářet různé organizace s právní subjektivitou, jak vyplývá z čl. 16 odst. 2 Listiny, podle kterého si církve a náboženské mohou zřizovat církevní instituce, které církevní právo vybavuje právní subjektivitou podle svých pravidel, a nikoliv podle pravidel stanovených státem. Stát nemůže stanovovat, kdy vzniká právní subjektivita církví nebo které církevní instituce mohou mít právní subjektivitu udělenou jim církevními a náboženskými společnosti, a které nikoliv. Ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb. však výslovně stanoví, že se církevní právnické osoby stávají právnickou osobou registrací podle tohoto zákona (nebo obdobně podle § 28 zákona č. 3/2002 Sb. fikcí, že byly zaregistrovány). I když se hovoří o evidenci těchto právnických osob, ve skutečnosti se provádí jejich registrace, neboť se zavádí rejstřík církevních právnických osob. A už vůbec nelze podle navrhovatelů připustit, aby stát tyto právnické osoby mohl zbavovat právní subjektivity, jak umožňuje § 28 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb. Rovněž nelze souhlasit s pravomoci našeho státu udělovat i v zahraničí řádně vzniklým církvím právní subjektivitu, protože tato úprava je mnohem přísnější než úprava podnikání zahraničních podnikatelů na území České republiky. To pak ve svém důsledku vede k porušení čl. 16 odst. 2 Listiny, neboť zákon podmiňuje vznik církevních právnických osob rozhodnutím státního orgánu, tedy omezuje zmíněnou svobodu daleko nad ústavně přípustný rámec.
Skupina senátorů dále argumentuje tím, že z dikce a smyslu čl. 16 Listiny je patrno, že svobodu církve a náboženské společnosti vytvářet církevní instituce nelze redukovat jen na zakládání institucí, které nedisponují právní subjektivitou, nýbrž se vztahuje na instituce nadané způsobilostí k právním úkonům, což vyplývá z poslání těchto institucí, jejichž význam je neporovnatelný s významem běžných soukromoprávních sdružení. Vzhledem k této skutečnosti je zarážející srovnání zákona č. 3/2002 Sb. se zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, který občanským sdružením - na rozdíl od církví a církevních společností - umožňuje, aby zřizovala tzv. organizační jednotky jako vedlejší právnické osoby, jež disponují vlastní právní subjektivitou, i když závislou na právní existenci spolku. Ačkoliv čl. 16 odst. 4 Listiny umožňuje omezit církve a církevní společnosti při vytváření církevních institucí, zákon č. 3/2002 Sb. z ústavních kautel v tomto článku uvedených nevychází, neboť pokud by právní vznik církevních institucí nepodléhal evidenci (registraci), nemohla by tím být ohrožena ochrana veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnost nebo práva a svobody druhých. Z tohoto důvodu napadená úprava je porušením zákazu svévole ze strany veřejné moci. Není tím respektován princip sebeomezení státu pří zásazích do svobody vyznání, podle kterého musí být při omezení základních práv a svobod šetřena jejich podstata a smysl a omezení nemohou být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Navrhovatelé rovněž napadají § 6 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb., který omezuje církve a církevní společnosti zakládat církevní právnické osoby jen za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry, protože se touto úpravou nepamatuje na celou řadu činností, jako je činnost charitativní, humanitární, zdravotnická atd., které tyto právnické osoby dosud vykonávaly. Omezením rozsahu jejich činnosti se církve v podstatě vyřazují ze společnosti. Za protiústavní považuje skupina senátorů i právní úpravu obsaženou v § 26 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb., podle níž má za závazky "církevní právnické osoby" ručit církev nebo náboženská společnost, která ji navrhla k evidenci, neboť výrazně znevýhodňuje vytváření těchto osob oproti zřizování právnických osob podle obchodního zákoníku, jakož i zřizování odvozených právnických osob občanských sdružení.
Navrhovatelé dále poukazují na § 27 odst. 4 a 5 zákona č. 3/2002 Sb., jenž omezuje autonomii církve a náboženské společnosti garantovanou čl. 16 odst. 2 Listiny. Kromě toho je toto ustanovení vnitřně rozporné, neboť podle § 27 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. církve a náboženské společnosti mohou podnikat, avšak zároveň se tímto ustanovením podnikání zamezuje, neboť stanoví, že dosažený zisk smí být použít jen k naplnění cílů činnosti církve a náboženské společnosti. Veškerý odepisovaný investiční majetek je možno pořizovat pouze ze zisku právnické osoby, a proto aby mohla církev nabývat majetek k podnikání, musí jej pořídit ze zisku. Nemůže tedy dále podnikat a pořizovat si výrobní prostředky, když veškerý zisk je nucena používat k naplnění svých cílů a nikoliv tedy k dalšímu podnikání.
Konečně skupina senátorů považuje za protiústavní i právní úpravu § 11 zákona č. 3/2002 Sb., který podmiňuje přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv církvi a náboženské společnosti tím, že musí řádně plnit závazky vůči státu a třetím osobám a zveřejňuje výroční zprávy, což fakticky zavádí státní dohled nad soukromým financováním církve a náboženské společnosti, a to i v době, kdy nedostávají žádné státní příspěvky. Pokud jde o § 21 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 3/2002 Sb., který stanovuje podmínky zrušení tohoto oprávnění, jestliže církve závažným způsobem nebo opakovaně porušují závazky vůči státu či jiným osobám nebo pokud nezveřejňují každoročně výroční zprávu, navrhovatelé takovou úpravu považují za porušení principu přiměřenosti, a to proto, že kvůli finančním dluhům stát sice může omezit financování církve a náboženské společnosti, nemůže však zakazovat výkon dalších práv (např. vyučovat náboženství, uzavírat sňatky) či zrušit jejich právní subjektivitu. Kromě toho uvedená úprava zakládá možnost libovůle v rozhodování příslušného orgánu, neboť k zahájení řízení v těchto věcech postačuje tvrzení správního orgánu o existenci nějakých závazků, aniž by došlo např. k jejich pravomocnému přiznání soudem. Tato úprava diskriminuje církve a církevní společnosti oproti podnikatelským subjektům a občanským sdružením. Obdobné platí i pro ustanovení § 22 odst. 1 písm. d) zákona č. 3/2002 Sb., podle něhož zahájí ministerstvo řízení o zrušení registrace, pokud nebyly po dobu delší než 2 roky ustanoveny orgány nebo těmto orgánům skončilo funkční období a nedošlo k ustavení nových, protože obchodní nebo občanský zákoník pro takovéto porušení žádnou sankci nepředpokládá. Na základě uvedených důvodů skupina senátorů navrhuje zrušeni celého zákona č. 3/2002 Sb., a to vzhledem k jeho celkové koncepci omezující práva garantovaná nadzákonnými normami a snižující standard ochrany náboženské svobody proti předchozí úpravě. Pokud by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, skupina senátorů navrhuje zrušení inkriminovaných ustanovení zákona č. 3/2002 Sb.
II.
Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Proto podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 182/1993 Sb.") vyzval účastníky řízení - Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky - aby se k tomuto návrhu vyjádřili.
Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy ve svém vyjádření uvedla, že jek lze dovodit z čl. 9 Úmluvy, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 Listiny, stát nemůže jakkoliv zasahovat do vnitřního přesvědčení a náboženského vyznání jednotlivce. Stát však může zákonným způsobem zasáhnout do projevu (tj. vnější formy) tohoto přesvědčení či vyznání, pokud je prováděn v předepsané formě, tj. bohoslužby, vyučování, provádění náboženských úkonů a zachovávání obřadů. Forma je vymezena taxativně, a žádná jiná, jako např. podnikání, charitativní činnost, zdravotnická činnost však nemá se svobodou přesvědčení a náboženského vyznání nic společného. V rámci nezasahování a ochrany uvedené svobody je navíc stát povinen mimo jiné chránit práva a svobody jiných. Z důvodu ochrany vlastnického práva či práv z něho odvozených u subjektu‚ který vstupuje do soukromoprávního vztahu, má mít takový subjekt možnost vědět, na základě čeho a jak právnická osoba vznikla, jakou má způsobilost nabývat práva a povinnosti a od kdy má tuto způsobilost, jaký je její název, kde mé sídlo a kdo je oprávněn za právnickou osobu jednat. K tomu může dojít v případě právnických osob, pokud jsou zákonnou formou registrovány. Lze tedy říci, že požadavek registrace v ničem neomezuje veškerá práva spojená se svobodou přesvědčení a náboženského vyznání, neboť je třeba rozlišovat hranici mezi veřejným zájmem a sférou soukromoprávních vztahů. V této souvislosti poukazuje na rozhodnuti Evropské komise pro lidská práva ze dne 2. 4. 1990 v obdobné věci (stížnost č. 13712/88 Serbisch-Griechisch-Orientaliche Kirchengemeinde zum Heiligen Sava ve Vídni proti Rakousku).
K jednotlivým námitkám pak Poslanecké sněmovna uvedla, že nelze obecně konstatovat, že napadený zákon stanovuje přísnější úpravu než zákon předchozí, protože v řadě bodů tomu tak není. Především však měřítkem pro srovnání může být pouze ústavní pořádek. příp. mezinárodní smlouva podle čl. 10 ústavy, a nikoliv dřívější zákon. Tvrzení o privilegovaném postavení církví čí dokonce dovozování takového ústavního principu neodpovídá stavu de lege lata, přičemž je nelze prosazovat cestou orgánu soudní kontroly ústavnosti. Není rovněž vyloučeno, že by takovéto postavení církví nebylo v souladu s ústavním pořádkem, zejména s čl. 2 odst. 1 Listiny.
K námitce, že je v rozporu s čl. 16 odst. 2 Listiny, pokud zákon dává právo vybavovat církevní instituce právní subjektivitou, podle Poslanecké sněmovny jde o nepochopení vztahu českého právního řádu k právním předpisům jednotlivých církví. Toto ustanovení není recepční normou, na jejímž základě se právní řády církví stávají autonomní součástí právního řádu českého. Církevní právní řády představují pouze interní předpisy církví, které jsou z hlediska českého právního řádu pouze právními skutečnostmi, které jsou jím respektovány v rozsahu s ním samotným slučitelným. Z čl. 16 odst. 2 Listiny také vyplývá, že je zaměřen na interní aktivity církví a náboženských společností, nikoliv na aktivity zaměřené vně církví. Naopak z něho nelze dovozovat, že by stát propůjčoval církvím a jejich institucím bezprostředně postavení právnických osob. V souvislosti s tím Poslanecká sněmovna zdůraznila, že orgány státu neměly a nemají při nabývání postavení právnických osob sui generis žádnou pravomoc volného uvážení, jedná se o režim registrační a nikoliv povolovací. Zákon č. 3/2002 Sb. vykazuje účinky pouze v rámci českého právního řádu, nijak se netýká právní subjektivity církví podle církevních předpisů, včetně právního řádu katolické církve jako subjektu mezinárodního práva sui generis, či podle právních řádů cizích států. Důvodem, proč české právo stanovuje podmínky, je zaručení minima ochrany ostatních účastníků soukromoprávních majetkových vztahů. Z tohoto důvodu nemohou církve samy vybavovat své instituce právní subjektivitou v právním řádu státu, nýbrž to musí učinit pouze právní řád. I když je myslitelný jiný model právní úpravy, např. přiznání statutu veřejnoprávní korporace církvím či recepce církevních norem do českého právního řádu, je věcí zákonodárce jaký způsob úpravy zvolí.
Uvádějí-li navrhovatelé, že zákon č. 3/2002 Sb. znemožňuje církvím a církevním institucím provozovat zdravotnická zařízení a zařízení sociálních služeb, není tomu tak, neboť práva tohoto druhu zákon vůbec neupravuje. Církve a církevní instituce, které získaly postavení právnických osob, jsou považovány za korporace soukromoprávní, pro něž platí zásada „dovoleno je vše, co není zakázáno“, a tak mohou uvedené činnosti realizovat za stejných podmínek, jak jsou oprávněny jiné subjekty. Kromě toho výčet činností registrovaných církví je podle § 6 odst. 3 zákona č. 3/2002 Sb. pouze demonstrativní.
Pokud jde o omezení čí znemožnění podnikatelské činnosti církví a církevních institucí, ustanovení § 27 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb. je rovněž demonstrativní, a tak církve mohou mít i příjmy, které tam nejsou uvedeny. Ustanovení § 27 odst. 5 zákona č. 3/2002 Sb. sice stanovuje, že zisk z podnikání či jiné výdělečné činnosti může být použit k naplnění cílů činnosti církve, což však neznamená, že jej nelze použít k dalšímu podnikání, ale je třeba, aby takto získané investice byly použity k naplňování cílů činnosti církve. Ve vztahu k námitce, že zákon č. 3/2002 Sb. nepřímo prostřednictvím § 11 a § 21 odst. 1 písm a) a b) - zavádí státní dohled nad financováním církví, Poslanecká sněmovna uvádí, že citovaná ustanovení se týkají přiznání oprávnění k výkonu zvláštních práv, tj. k přiznání privilegovaného postavení vůči ostatním církvím a na úkor státu, čemuž odpovídají zvýšené požadavky kladené na přiznání takového statutu.
Poslanecká sněmovna dále uvádí, že čl. 18 Paktu a čl. 9 Úmluvy pojímají náboženskou svobodu jako právo individuální, a proto není důvodu namítat jejich rozpor se zákonem č. 3/2002 Sb. tam, kde tento zákon upravuje práva církví jako kolektivních entit. Kromě toho dnem účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb. má být rozpor mezinárodní smlouvy se zákonem napříště řešen pouze překážkou aplikace zákona, nikoliv právním důvodem pro jeho zrušení. Na okraj tento účastník řízení připojuje, že návrhem je napadán i zákon č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů, avšak tento zákon není navržen ke zrušení, a ani není uvedeno, v čem jeho protiústavnost spočívá. Dále pokud se poukazuje na to, že odkaz na Listinu se nachází v poznámce pod čarou zákona č. 3/2002 Sb., nemá tato poznámka normativní charakter a jejím smyslem je zpřehlednění právního řádu. Pokud jde o namítanou nepřesnost citace textu čl. 16 odst. 2 Listiny v § 4 odst. 3 zákona č. 3/2002 Sb., jedná se pouze o uvedení zjevné skutečnosti, jež vyplývá z logiky věci.
Závěrem Poslanecká sněmovna upozorňuje na to, že v případě zrušení zákona jako celku by opětovně začaly platit zrušené zákony č. 308/1991 Sb. o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, a č. 161/1992 Sb., o registraci církví a náboženských společností, čímž by došlo k diskontinuitě v registrací církví. V případě vyhovění některému z návrhů na zrušení dílčích ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., by byl tento zákon deformován až na hranici použitelnosti, což by znamenalo rozpor s principem právního státu.
Senát se k návrhu skupiny senátorů vyjádřil prostřednictvím svého předsedy. Uvedl, že při projednávání zákona ve výborech, byla předmětná právní úprava kritizována zejména ze strany církví a náboženských společností. Zástupci tzv. tradičních církví zastávali názor, že dochází k omezení úrovně ochrany svobody náboženského vyznání a práva rozhodovat o svých vnitřních záležitostech ve vztahu k ustanovování a rušení svých orgánů, a že se zaváděním administrativních opatření a kontrol dostávají církve do role organizací podřízených státu. Hlavní výhrady pak směřovaly proti úpravě tzv. církevních právnických osob, pokud jde o jejich činnost v oblasti sociální a charitativní, a úpravě podnikatelské činnosti církví. Představitelé tzv. menších církví pak poukazovali na omezení možnosti získání zvláštních práv podle § 7 zákona č. 3/2002 Sb. Tyto názory byly uplatňovány i ze strany některých senátorů. Proti uvedeným námitkám bylo předkladateli zákona argumentováno, že zákonem je plně zachována výlučná působnost církví a náboženských společností a zaručena svoboda náboženského vyznání, že zákon řeší úpravu týkající se právní subjektivity církví a jimi zřizovaných subjektů formou registrace církví a náboženských společností, příp. evidence církevních právnických osob v příslušných rejstřících, v zájmu zajištění právní jistoty třetích osob a že výkon zvláštních práv, kdy církve vstupují do veřejné sféry, muže být přiznán po určité době po registraci a po splnění stanovených podmínek. Zástupci předkladatele dále poukazovali na to, že zákonná úprava se nedotýká práv a povinností, které mají nebo mohou získat církve na základě splnění podmínek podle zvláštních zákonů, podle nichž stanovené podmínky platí pro všechny právnické či fyzické osoby. Vzhledem k tornu, že při projednávání napadeného zákona v Senátu bylo shledáno, že s ním nesouhlasí řada významných subjektů, jimž je předmětná právní úprava adresována, a že dosavadní úprava je vhodnější, převážil názor, aby byl návrh zákona zamítnut.
Senát závěrem poukazuje na to, že v případě zrušení zákona Ústavním soudem by bylo nezbytné poskytnout dostatečný čas pro přijetí nové zákonné úpravy, neboť by nebylo např. patrno, které církve či náboženské společnosti jsou registrovány, přičemž z tohoto institutu vychází řada zvláštních zákonů. Obdobná situace by nastala v případě zrušení pouze některých napadených ustanovení bez ohledu na to, zda by šlo o užší či širší variantu, neboť vzhledem k úzké provázanosti jednotlivých ustanovení by se stal zákon nefunkčním a stěží aplikovatelným.
Ústavní soud si vyžádal také stanovisko Ministerstva kultury. Tento státní orgán poukázal na princip svrchovanosti a suverenity státu ve vztahu k církvím a náboženským společnostem, z něhož vyplývá, že vnitřní předpis těchto institucí nemůže konkurovat právnímu řádu státu. Demokratickým základům státu, příp. zásadě rovnosti a právního státu, by se příčila privilegia udělená některým církvím, jež nepředstavují ani většinu obyvatelstva a ostatně ani hledisko většiny neospravedlňuje udělení těchto privilegií. Ministerstvo kultury v návaznosti na to upozorňuje na zásadní rozdíl mezi ochranou individuálních práv a svobod zakotvených v čl. 15 a 16 Listiny a úpravou církví a náboženských společností na základě zákona č. 3/2002 Sb. Navíc zásahy, resp. kontrola státu nad církvemi na základě tohoto zákona je na podstatně nižší úrovni, než je tomu v jiných státech západní Evropy.
Spatřují-li navrhovatelé ohrožení svobody náboženské víry v omezení různých aktivit církevních institucí, přičemž srovnávají úpravu církví s postavením zahraničních podnikatelských subjektů, podle Ministerstva kultury zákonodárce nehledí na církve jako na podnikatelské subjekty pro rozdíl v jejich činnostech, a proto je odlišný přistup legitimní. Dále navrhovatelé vycházejí z chybného chápání pojmu právnické osoba‚ když ztotožňují vznik církve s jejím vznikem jako právnické osoby: přitom vycházejí z představy, že existence církve, jejího orgánu či instituce je závislá na tom, má-li postavení právnické osoby. Tomu tak není a vznik církve, její náboženská činnost a vnitřní organizace nepodléhají státní moci, jak vyplývá z § 4 zákona č. 3/2002 Sb. Oproti tomu právní subjektivita je institutem soukromého práva majetkového, jež určitému společenskému útvaru umožňuje svým jménem nabývat práv a povinností. Přiznání právní subjektivity, které je ve vztahu k církvím maximálně vstřícné, se kromě toho netýká pouze takového subjektu, ale všech účastníků soukromoprávních vztahů, jimž právní úprava musí zaručit minimum právní ochrany, např. podle čl. 11 Listiny.
Ministerstvo kultury dále upozorňuje, že v návrhu dochází ke směšování pojmu „církevní instituce“ s pojmem „církevní právnická osoba“. Církevní instituce je podle čl. 16 odst. 2 Listiny institucí vznikající uvnitř církve, u které zákon č. 3/2002 Sb. ani nestanovuje povinnost její evidence, jak vyplývá z jeho § 6 odst. 2. V uvedeném článku se však neříká nic o tom, že zřízením instituce v církvi vzniká právnická osoba podle českého právního řádu. Oproti tomu „církevní právnická osoba" je pojem zavedený zákonem č. 3/2002 Sb. pro subjekty církví, které jsou evidovány na ministerstvu, přičemž touto zvláštní evidencí stát respektuje různé organizační formy církve, a vychází vstříc církvím v tom, že kromě obvyklých právních forem podle právního řádu umožňuje navíc vytvářet další právnické osoby. Není pravdivé tvrzení, že církve nemohou za platnosti zákona č. 3/2002 Sb. zřizovat např. nemocnice či charitativní zařízení, pouze se v jejich případě podle čl. 16 odst. 2 Listiny a § 6 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb. nejedná o církevní instituce, resp. „církevní právnické osoby“, protože u nich není dána přímá souvislost s výkonem náboženské svobody; to tím spíše platí pro případy podnikatelské činnosti. Pokud tedy jde o činnosti, které k výkonu práva na svobodu náboženského vyznání a práva svobodně projevovat svou víru neslouží, musí se uplatnit obecný a shodný právní režim. Za zvláště nebezpečný je Ministerstvem kultury považován názor, že stát nemůže být oprávněn udělovat právní subjektivitu podle svého právního řádu církvím vzniklým v zahraničí. Je tomu tak proto, že by na území České republiky mohla působit nebezpečná náboženská uskupení, jejichž činnost naplňuje všechny znaky § 5 zákona č. 3/2002 Sb., a stát by proti nim nemohl zasáhnout, a tak přijetí tohoto názoru ohrožuje suverenitu státu a může vést k narušení ústavního pořádku České republiky.
Ministerstvo kultury poukazuje také na to, že zákon č. 3/2002 Sb. v plné míře zachovává vysokou míru náboženské svobody, jež je dána Listinou, a ani sami navrhovatelé neuvádějí žádný příklad jejího skutečného omezení. Naopak liberalizuje přístup k registraci pro málo početné církve a zajišťuje ochranu práv třetích osob. Z těchto důvodů se Ministerstvo kultury domnívá, že by Ústavní soud měl návrh zamítnout.
Ústavní soud si vyžádal i stanovisko Ekumenické rady církví v České republice. Z jejího vyjádření vyplynulo, že návrh zákona sice povoluje vytváření určitých institucí, ale současně stát prostřednictvím § 6 odst. 2 a 3, § 27 odst. 4 a 5 a § 26 odst. 1 a 2 zákona č. 3/2002 Sb. může určovat, co církevní instituce jsou a co mohou a nemohou dělat, v rámci dohledu může stanovit, k čemu mohou církve použit svůj zisk a dokonce může církve a její instituce z podnětu ministerstva rušit. Současně církve omezuje v tom, že mohou evidovat jako právnickou osobu jen instituci založenou za účelem organizace, vyznávání a šíření náboženské víry, čímž vylučuje ta působení církví, která od počátků tvoří jejich neoddělitelnou náplň, která je určena i nečlenům církve. V důsledku toho je nejasné právní postavení např. Diakonie evangelických církví nebo katolické Charity, na základě čehož může být ohrožena služba potřebným spoluobčanům. Kromě toho český právní řád nenabízí jiné vhodné právní formy umožňující nedělitelnou duchovní a materiální službu, neboť pokud by se tyto instituce staly občanským sdružením nebo obecně prospěšnou společností, zákonodárství neumožňuje církvím jejich zřízení. Zákon č. 3/2002 Sb. zasahuje do vnitrocírkevní struktury, podle níž byly církve dosud státem uznávány, jak je tomu např. u Českobratrské církve evangelické, kdy v podstatě dochází k rušení součásti církve konstituované svým vnitřním předpisem. Dále se ve vyjádření poukazuje na to, že ručení církve jako celku za závazky církevní právnické osoby představuje nový prvek kolektivní odpovědnosti a tento stav pak přináší problémy tam, kde základní jednotkou jsou náboženské obce, které se sdružily za účelem vzájemné spolupráce, jak je tomu u Bratrské jednoty baptistů. Tim je vyloučena možnost organizovat se podle vlastních vnitřních předpisů. Za zásah do vnitrocírkevní struktury je třeba považovat i povinnost zapisovat údaje a jejich změny členů statutárních orgánů, což představuje zvýšení administrativy, protože za každý z několika set farních sborů může být až 24 osob, u nichž se vyžaduje oznamování, a tyto osoby se navíc často mění. V důsledku toho stát nutí měnit vnitřní předpisy církví, podle kterých dosud zákonně pracovaly.
Zákon č. 3/2002 Sb. rovněž oproti předchozí úpravě podle názoru Ekumenické rady církví v České republice snižuje na základě svého § 2 odst. 1 standard ochrany věřících‚ neposkytuje možnost svazům církví navrhnout k evidenci církevní právnickou osobu a neumožňuje existenci svazů církevních právnických osob na místní úrovni, čímž se omezuje ekumenická spolupráce. Dochází také k znevýhodnění církví oproti jiným subjektům v důsledku omezení podnikatelské činnosti, neboť zisk nesmí být použit na investování do výdělečné činnosti. Ekumenická rada církví v České republice poukazuje i na to, že při výkonu zvláštních práv je podmínkou zveřejňování výročních zpráv, jejichž obsah však není stanoven. Také sankce podle zákona č. 3/2002 Sb. nemají obdobu u jiných subjektů, zavádí se kontrola nad církvemi, kdy stát na základě svých administrativních opatření může způsobit zánik církevní právnické osoby v případě jejího společensky nebezpečného působení namísto toho, aby to bylo řešeno trestním právem. Nedostatečně je vyřešena oblast pracovněprávních vztahů s ohledem na problematickou vazbu na zákon č. 218/1949 Sb., kuriózní je také úprava, kdy ministr může přiznat oprávnění ke zvláštním právům podle § 7 zákona č. 3/2002 Sb. mimo podmínky uvedené v § 11 odst. 4, tj. mimo ustanovení zákona č. 3/2002 Sb.. Vzhledem k těmto důvodům Ekumenická rada církví v České republice návrh skupiny senátorů podporuje.
Ústavní soud si vyžádat i stanovisko České biskupské konference, která vyjádřila názor, že napadená právní úprava je oproti předchozí krokem zpět a vede k omezení základních práv a svobod. Podle jejího názoru neexistuje důvod stavět církve pod rozsáhlejší státní dohled a kontrolu a omezovat jejich působnost při řešení vnitřních věcí. Zákon č. 3/2002 Sb. dokonce brání církvi působit - pod právní formou církevních osob - v oblasti sociální, charitativní a zdravotnické. Přitom tyto služby byly vždy nedílnou součástí života církve, kdy řada dobrovolných pracovníků a finančních dárců tyto aktivity podporuje právě proto, že to jsou aktivity církevní a nikoliv spolkové či jiné. Odnětí statutu církevních právnických osob charitám povede k opadnutí zájmu spolupracovat s nimi a podporovat je, a to i proto, že církve nad nimi ztratí kontrolu, budou-li muset místo nich vzniknout nové obecně prospěšné společnosti nebo občanská sdružení. Tento krok navíc charitám jednak odčerpá finanční prostředky, které by mohly být použity na sociální činnost, jednak sníží jejich prestiž v České republice i v zahraničí. Česká biskupská konference namítá také, že stát při registraci římskokatolické církve akceptoval její základní dokument i Kodex kanonického práva jako její vnitřní normu, která předpokládá zakládání charitativních a jiných organizací. Nový zákon se dostal do přímého rozporu s touto vnitřní normou, jakož i s předchozími správními akty Ministerstva kultury.
Zákon č. 3/2002 Sb. dále umožňuje státní správě udílet a odnímat právní subjektivitu církevním právnických osobám, což lze pokládat za zbytečnou a neodůvodněnou snahu státu o nadměrnou regulaci složek občanské společnosti. K otázce postavení kanonického práva v našem právním řádu Česká biskupská konference uvedla, že církev pouze požaduje, aby příslušný státní orgán respektoval vnitřní předpisy církve, a má-li proti některému ustanovení těchto vnitřních předpisů námitky, pak je mé vtělit do připravované mezistátní smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem. Ve vyjádření se také poukazuje na to, že legislativu západoevropských států nelze přímo přirovnávat k novému zákonu, neboť se jedná o právní úpravy starší, a církve měly možnost se požadavkům státu přizpůsobit bez negativních dopadů na jejich činnost.
Česká biskupská konference také uvádí, že stát na základě zákona č. 3/2002 Sb. může větší měrou zasahovat do života církve; Jedná se především o povinnost vydávat výroční zprávu při výkonu zvláštních práv, o zavedení dohlížecí a trestající role státu při porušení závazků církví vůči státu a třetím osobám, kdy stát může postihovat celou církev za chyby, kterých se dopustí některá z církevních právnických osob, o odnímání zvláštních práv, zavedení celocírkevního ručení za závazky církevních právnických osob, což by v kombinaci se sankcemi podle zákona o památkové péči mohlo vést ke konkursu mnoha farností neschopných financovat opravy svých kostelů, a v konečném důsledku k útlaku celé církve ekonomickými sankcemi. Zvyšuje se rovněž administrativní náročnost např. při zapisování údajů a změn statutárních orgánů. Dále napadený zákon omezuje církve při disponování se ziskem, jenž nesmí být použit na investování do výdělečné činnosti, což vede k ekonomické diskriminaci a umožňuje státnímu orgánu kontrolu hospodaření církve. Vyjádření zmiňuje i problematické formulování některých projevů náboženské svobody ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 3/2002 Sb., diskriminační oprávnění vlády udělovat podle § 27 odst. 8 zákona č.3/2002 Sb. světovým náboženstvím výjimku ze zákona a problém právní subjektivity církevních škol. Vzhledem k uvedeným skutečnostem Česká biskupská konference je přesvědčena, že daná situace vyžaduje ochranu ze strany Ústavního soudu.
K vyjádření České biskupské konference bylo připojeno vyjádření Sdružení Česká katolická charita, které je účelovým zařízením římskokatolické církve a právnickou osobou podle Kodexu kanonického práva a zákona č. 308/1991 Sb. Toto zařízení poskytuje charitativní, humanitární, zdravotní, vzdělávací a sociální služby ve značném rozsahu, a o uznání jeho významu ze strany státních orgánů svědčí i skutečnost, že na jeho činnost státní orgány přispívají vysokými dotacemi. Ve vyjádření se poukazuje na to, že zákon č. 3/2002 Sb. vyžaduje po samostatných církevních právnických osobách, které nejsou zřízeny za účelem uspokojování náboženských potřeb věřících a evangelizace, aby se znovu zaregistrovaly jako občanská sdružení nebo obecně prospěšné společnosti, čímž narušuje jejich úzké spojení s církvemi. Nutnost takového spojení je pak ve vyjádření demonstrována na jednotlivých případech. Podle názoru Charity toto zařízení opírá svou činnost o duchovní spojení s církví vyjádřené zejména v organizační struktuře, která umožňuje tuto specifickou funkci realizovat. Zárukou toho, že bude zachován duchovní rozměr, je nejen vliv církve na jmenování statutárních orgánů, příp. prezidenta Charity, ale i samotné zasazení organizačních složek do celkové organizační struktury, jež umožňuje jak jejich spolupráci na projektech celostátního rozměru, tak nezávislý postup jednotlivých Charit podle místních potřeb. Tato organizační struktura může být zákonem č. 3/2002 Sb. narušena a změna právní formy přinese administrativní a finanční zátěž.
III.
Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatelé namítají jeho protiústavnost, eventuálně protiústavnost jeho jednotlivých ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V tomto ohledu z těsnopisecké zprávy z 38. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 21. 9. 2001 vyplývá, že Poslanecká sněmovna většinou 107 hlasů ze 172 přítomných poslanců, přičemž 59 hlasů bylo proti a 6 poslanců se hlasováni zdrželo, schválila návrh zákona (usneseni č. 1732). Po zamítnutí zákona Senátem, k němuž došlo na 10. schůzi dne 25. 10. 2001 (usnesení č. 190), Poslanecká sněmovna podle těsnopisecké zprávy ze 43. schůze konané dne 27. 11. 2001 setrvala na návrhu zákona, když v hlasování se ze 189 přítomných poslanců pro návrh zákona vyslovilo 119 poslanců, proti bylo 61 poslanců a 9 se zdrželo hlasování (usnesení č. 1861). Posléze byl zákon vrácen prezidentem republiky a Poslanecká sněmovna na své 43. schůzi konané dne 18. 12. 2001 zákon opětovně schválila, když z přítomných 179 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 121 poslanců, proti bylo 48 poslanců a 10 se zdrželo hlasování (usnesení č. 1981). Dne 7. 1. 2002 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů. Z toho je zřejmé, že zákon č. 3/2002 Sb. byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem a v mezích ústavou stanovené kompetence při dodržení kvór stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.
(pokračování)
|
